Existe en nuestro sistema registral un principio no recogido formalmente en las normas sustantivas, pero que existe inamovible a lo largo de la existencia de los registros jurídicos[1] es el Principio de Territorialidad, por el cual, se impone que una inscripción se efectúa ante en una dependencia pública – léase registros públicos – en cuya competencia geográfica (la mayoría de veces provincial) se encuentra ubicado el predio o el domicilio de la persona jurídica o natural que pretende inscripción. Veamos a grandes rasgos el camino seguido por el registro de la mano de este principio.
Desde la dación del Código Civil de 1852[2] nuestro país normó la inscripción obligatoria (no era propiamente constitutiva del derecho real) de las hipotecas de inmuebles en los llamados oficios de hipotecas a cargo de un escribano – actuales notarios – dentro de una determinada competencia geográfica.
Con la promulgación de la Ley de creación del Registro de Propiedad Inmueble en 1888, las demarcaciones territoriales continuaron como forma de organización de las inscripciones registrales, generándose en el discurrir del tiempo una serie de normas administrativas de reorganización y reestructuración de los registros, pero siempre conservando las dependencias públicas con determinada competencia geográfica. Al imperar el Código Civil de 1936, los registros públicos fueron concebidos dentro del libro de derechos reales – primera sistematización civilista del registro –, codificándose las leyes especiales existentes, siguiendo la tónica de las circunscripciones geográficas de los registros, determinando la glosada norma sustantiva, la creación de una oficina central del registro en Lima y además una en cada departamento de la República.
La historia no cambia con la dación del vigente Código Civil de 1984, al plasmar en su artículo 2019[3] la enumeración de una serie de actos y derechos inscribibles[4] condicionándolos a ser inscritos en el registro del departamento o provincia donde esté ubicado el inmueble; asimismo, el artículo 2028[5] del mismo cuerpo legal dispone que la constitución de una persona jurídica se efectúe abriendo una partida en el registro correspondiente a su domicilio; de igual forma ocurre para el Registro Personal, al establecer los artículos 2030[6] y 2033 del código sustantivo que los actos inscribibles[7] se registran en la oficina que corresponda al domicilio de la persona interesada y, además, en el lugar de ubicación de los inmuebles, si fuera el caso. Asimismo, para el caso de inscripción de las sucesiones testamentarias e Intestadas prescribe el artículo 2040[8] y 2042[9] que la inscripción se produce en el domicilio del testador o del causante respectivamente. Debemos dejar constancia que en el Registro de Propiedad Vehicular nunca rigió (por lo menos desde su conversión de registro administrativo a un registro jurídico) el principio de territorialidad para la inmatriculación de un vehículo – léase la primera inscripción de dominio en el registro – por cuanto el usuario puede elegir con total libertad en que oficina registral inscribe dicho bien mueble, no teniendo mayores restricciones para ello; en todo caso, existe dicho principio registral para los segundos actos – asumiéndose ello más al principio de especialidad[10]–, dado que una vez que era inscrito en una oficina registral, todo los actos posteriores – transferencias o una garantía mobiliaria – se registran en la partida abierta para tal efecto.
Un punto aparte merece la entrada en rigor (30/06/2006) de la Ley de Garantías Mobiliarias (actualmente derogada), y actualmente con el novísimo régimen de garantías mobiliarias y el Sistema Informativo de Garantías Mobiliarias regulado en el D. Leg Nº 1400, por cuanto a partir de esa fecha todos los registros jurídicos de bienes muebles como los vehículos, buques, embarcaciones, naves, aeronaves (actualmente las naves y embarcaciones han retornado a su forzada naturaleza jurídica como bienes inmuebles) tienen competencia nacional para las inscripciones de los actos que se inscriban e informen ahí, es decir los funcionarios del registro están facultados para efectuar inscripciones, sin tener en consideración la jurisdicción geográfica – ubicación de los bienes dados en garantía – pero esto merece una tratativa más extensa y detallada.
Volviendo a los registros jurídicos de propiedad inmueble (Registro de Predios, Registros de Concesiones Mineras y de Explotación de los Servicios Públicos), los Registros de Personas Jurídicas (asociaciones, comités, cooperativas, fundaciones, comunidades campesinas, sociedades anónimas, sociedades colectivas, sociedades de responsabilidad limitada, sociedades civiles, de Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada, entre otros) y algunos Registros de Personas Naturales (personal y sucesiones) se advierte que a la fecha los usuarios no pueden escoger libremente en qué registro presentar e inscribir su acto, derecho o titularidad. Ahora bien, la entrada en vigencia el 16 de Junio del 2004 del Sistema de Caja Única con Prioridad Registral a Nivel Nacional mediante Resolución Nº 260-2004-SUNARP/SN – vigente a la fecha, ha generado un sistema mediante el cual una persona que se encuentra formalizando una transferencia de propiedad por ejemplo en una notaría de la ciudad de Trujillo sobre un bien que se encuentra ubicado geográficamente en la ciudad de Chincha – punto aparte merece la competencia notarial, que fue diezmada mediante la dación del D. Leg. Nº 1232 que incorporó una prohibición[11] de extender escrituras públicas y certificaciones de predios fuera de la jurisdicción provincial del notario, que estuvo vigente del 27/9/2015 al 1/1/2017, pero a la fecha se ha recuperado casi a plenitud con el D. Leg. Nº 1310 vigente desde el 2/1/2017-, podrá presentar el título que contiene la transferencia en la oficina registral de Trujillo (oficina receptora), lo cual genera un asiento de presentación con prioridad registral en la ciudad de Chincha; es decir, la presentación se ha efectuado como si el usuario hubiese estado físicamente en ese mismo instante – generación de prioridad vía remota – en la oficina registral de Chincha (oficina de destino); lo cual es un gran avance; pero se mantiene el principio de territorialidad vigente, dado que dicho título presentado en Trujillo será enviado por correo certificado (con todas las seguridades del caso, incluso archivo de copias en caso de extravío) para su calificación y eventual inscripción por el registrador público competente. En ese sentido, el título inscribible[12] siempre debe ser presentado –sea utilizando el sistema de caja única o no- para su calificación en la oficina registral que le compete geográficamente lo cual genera en principio, que el usuario esté a lo resuelto[13] por el registrador responsable, en tanto no está previsto en la legislación nacional que se pueda recurrir a otro registrador para que efectué una nueva calificación con el fin de obtener un criterio diferente y favorable a la inscripción. En otras legislaciones[14] registrales se da al usuario la posibilidad ante la denegatoria de una inscripción (observación o tacha) de instar a un registrador sustituto, el mismo que efectúa una nueva calificación del título, quien de no encontrar conforme el rechazo efectuado por el sustituido dispondrá la inscripción a que hubiera lugar.
Es tentador la aplicación de esta fórmula en nuestro sistema registral, por cuanto, los usuarios no tendrían la necesidad inmediata de recurrir al recurso de apelación ante el Tribunal Registral[15] ni tampoco pedir la tacha por desistimiento total de la rogatoria – con la consecuente pérdida de prioridad registral – para generar una nueva presentación y pueda ser visto por otro registrador – siempre que exista más de un registrador en la oficina competente – lo que lamentablemente hemos podido verificar ocurre en la práctica. Considero que la posibilidad que nuestra normativa registral establezca que el usuario del registro acceda a la emisión de una segunda calificación por parte de otro registrador (la designación seria por el propio sistema informático y de manera totalmente aleatoria) sobre su título, sería una forma de flexibilizar el principio de territorialidad y además de un refuerzo a la política de propender a facilitar y propiciar las inscripciones en el Registro. Queda claro, que en nuestra realidad, lo conveniente es que la calificación positiva por parte del registrador sustituto, genere competencia automática sobre el título, extendiendo, de ser el caso, directamente la inscripción.
En la actualidad, el principio al que hemos denominado de territorialidad cuya característica principal es la inscripción obligatoria en una determinada jurisdicción física, es materia de modificación, al existir un proyecto para la creación de un sistema de inscripción registral con competencia nacional; por el cual, un usuario del registro podrá presentar para su inscripción registral su título que acredite un derecho o titularidad en cualquier oficina registral – no importando la ubicación del predio o domicilio de las personas – ello conllevaría un gran adelanto para un tráfico jurídico más fluido.
El Registro como lo conocemos ahora, se transformará a efectos de hacer viable una inscripción registral con competencia nacional. Actualmente, cuando una persona desea presentar un título lo puede hacer en cualquiera de las ochentainueve oficinas registrales[16] existentes, pero cuando el título inscribible no corresponda a la sede donde fue presentado es enviado físicamente a la oficina competente para su calificación y eventual inscripción.
En el caso, de un sistema registral con competencia nacional, la inscripción se producirá en principio en el lugar de la presentación, pero si fuera el caso que la sobrecarga laboral impidiese que dicha oficina asuma esa carga, se trasladará mediante una redistribución de títulos dicha carga a otra sede registral, para lo cual incluso se digitalizará los títulos que se presentan, a efectos que cualquier registrador a nivel nacional pueda calificarlo sin necesidad de envío físico de la documentación, lo cual implicará necesariamente su regulación normativa a efectos de dar validez a dichos procedimientos.
La legislación registral será modificada no solo en la parte reglamentaria como son el Reglamento General de los Registros Públicos, Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, Reglamento del Registros de Sociedades y otros reglamentos especiales, sino que deberán modificarse los artículos del Código Civil que fueron citados en este artículo, debido a una estricta aplicación de rango de normas establecidas en la pirámide Kelseniana[17]
El sistema requerirá de una característica sine qua non para su viabilidad, cual es el respeto irrestricto al principio de prioridad, sea de rango[18] o excluyente[19] contenidas en los artículos 2016 y 2017 del Código Civil respectivamente (los mismos que no podrían ser modificados, dado que son piedras angulares en la estructura de nuestro sistema registral); siendo el caso, que tecnológicamente la unificación en tiempo real de todos y cada uno de los libros diarios existentes en las oficinas registrales será un factor determinante, los mismos que tendrán que comulgar como un solo gran Libro-Diario[20] de escala nacional, siendo todas las oficinas registrales como una sola; permitiendo determinar fecha, hora, minuto y segundo que ingresó un título, veamos un caso práctico: A ingresó un título inscribible sobre el predio X en la oficina de Lima a las 9:00 am, ello será oponible a un título ingresado por B en Arequipa sobre el mismo predio que ingreso a las 9:05 am, en el caso que el derecho de B sea incompatible con el de A.
Ahora bien, respecto a la orientación especializada dada por los propios registradores respecto de sus observaciones, liquidaciones o tachas, el usuario no tendrá comunicación directa con el registrador que calificó el título en caso de producirse la redistribución de título, dado que podrá ser cualquiera de los funcionarios del registro ubicados a nivel nacional quien lo califique. En este supuesto, considero que no hay óbice para indicar la ubicación exacta del registrador que calificó el título, a fin que de considerarlo necesario la persona interesada pueda recibir – salvo norma legal expresa en contrario – orientación especializada del mismo funcionario que calificó su título.
El sistema registral peruano sigue actualizándose de forma permanente a fin de seguir siendo una entidad segura y competitiva, no solo a nivel nacional sino internacional; ya que como ocurre en otros países, los mecanismos de contratación civil y comercial se perfeccionan cada día más y considero que la competencia de inscripción registral con competencia nacional es un paso más para seguir encabezando la elite de países que cuentan con registros jurídicos de vanguardia, que dinamizan al máximo sus economías, haciendo expeditivo y seguro la transferencia de derechos y titularidades.
[1] El primer registro jurídico organizado legalmente y con publicidad efecto en nuestro país es el de Propiedad Inmueble en el año 1888.-
[2] El Código Civil de 1852 prescribía la existencia de un oficio público que estaba a cargo de un escribano – entiéndase actualmente como notario – en la cual se encontraban archivados documentos que acreditaban hipotecas sobre fincas que pertenecían a la jurisdicción geográfica de dicho escribano.
[3] Actos y derechos inscribibles. “Artículo 2019.- Son inscribibles en el registro del departamento o provincia donde esté ubicado cada inmueble:1.- Los actos y contratos que constituyen, declaren, trasmitan, extingan, modifiquen o limiten los derechos reales sobre inmuebles.2.- Los contratos de opción.3.- Los pactos de reserva de propiedad y de retroventa.4.- El cumplimiento total o parcial de las condiciones de las cuales dependan los efectos de los actos o contratos registrados.5.- Las restricciones en las facultades del titular del derecho inscrito.6.- Los contratos de arrendamiento.7.- Los embargos y demandas verosímilmente acreditados.8.- Las sentencias u otras resoluciones que a criterio del juez se refieran a actos o contratos inscribibles.9.- Las autorizaciones judiciales que permitan practicar actos inscribibles sobre inmuebles.”.
[4] Actos y contratos que constituyen, declaren, transmitan, extingan, modifiquen o limiten los derechos reales sobre inmuebles; los contratos de opción, los pactos de reserva de propiedad y retroventa; los arrendamientos, embargos y otras resoluciones judiciales, entre otros actos.
[5] Lugar de inscripción y formalidad para determinados actos. “Artículo 2028.- La constitución de la persona jurídica se inscribe en el registro correspondiente a su domicilio. No se requiere el otorgamiento de escritura pública para la inscripción del nombramiento de representantes, mandatarios y otorgamiento de poderes. Para su inscripción basta la presentación de copia notarialmente certificada de la parte pertinente del acta en que consta el respectivo acuerdo.» «En la constitución de personas jurídicas, modificación de estatutos o reglamento que importe un cambio de nombre, el derecho a la reserva de preferencia registral de nombre es aplicable por un plazo de 30 días hábiles, vencido el cual caduca de pleno derecho. No se podrá adoptar un nombre igual al de una persona jurídica en formación que goce del derecho de reserva o esté inscrita en el Registro correspondiente.».
[6] Art. 2030: Se inscriben en este registro:
1.- Las resoluciones o escrituras públicas en que se establezca o modifique la designación apoyos y salvaguardias de personas naturales.2. Las resoluciones que declaren la desaparición, ausencia, muerte presunta, la ausencia por desaparición forzada y el reconocimiento de existencia de las personas.3. Las sentencias que impongan inhabilitación, interdicción civil o pérdida de la patria potestad. 4. Los actos de discernimiento de los cargos de tutores o curadores, con enumeración de los inmuebles inventariados y relación de las garantías prestadas, así como su remoción, acabamiento, cese y renuncia. 5. Las resoluciones que rehabiliten a los interdictos en el ejercicio de los derechos civiles.6. Las resoluciones que declaren la nulidad del matrimonio, el divorcio, la separación de cuerpos y la reconciliación. 7. El acuerdo de separación de patrimonios y su sustitución, la separación de patrimonios no convencional, las medidas de seguridad correspondientes y su cesación. 8. La declaración de inicio del procedimiento concursal, así como Ios demás actos y acuerdos registrables conforme a la ley de la materia. 9. Las resoluciones que designan al tutor o al apoyo y las que dejan los dejen sin efecto. 10.- Las uniones de hecho inscritas en vía notarial o reconocidas por vía judicial.
[7] Resoluciones en las que declare la incapacidad y las que limiten la capacidad de las personas, las resoluciones que declaren ausencia, muerte presunta, desaparición forzada y reconocimiento de existencia, las inhabilitaciones, interdicción civil o perdida de la patria potestad, actos e discernimiento de tutores y curadores, nulidad de matrimonio, separación de cuerpos, divorcio, sustituciones de regímenes patrimoniales, inicios de procedimiento concursal, entre otros actos.
[8] Artículo 2040.- Las inscripciones se hacen en el registro del domicilio del testador y, además, en el lugar de ubicación de los inmuebles si de designan en el testamento.
[9] Artículo 2042.- Las resoluciones a que se refiere el Artículo 2041 se inscriben en el registro correspondiente del último domicilio del causante y, además, en el lugar de ubicación de los bienes muebles e inmuebles, en su caso.
[10] “Artículo IV del Titulo Preliminar del Reglamento General de los Registros Públicos prescribe que por cada bien se abrirá una partida registral independiente, en donde se extenderá la primera inscripción de aquellas así como los actos o derechos posteriores relativos a cada uno…”
[11] Texto con el D. Leg 1232: artículo 123-.A.- Nulidad de escrituras públicas y certificaciones de firmas.
Son nulas de pleno derecho las escrituras públicas de actos de disposición o de constitución de gravamen, realizados por personas naturales sobre predios ubicados fuera del ámbito territorial del notario. Asimismo, la nulidad alcanza a las certificaciones de firmas realizadas por el notario, en virtud de una norma especial en los formularios o documentos privados; sin perjuicio que de oficio se instaure al notario el proceso disciplinario establecido en el Título IV de la presente ley. La presente disposición no se aplica al cónsul cuando realiza funciones notariales» (vigente desde el 27/9/2015 al 1/1/2017).
Texto vigente con el D. Leg. Nº 1310: artículo 123-A.- Nulidad de escrituras públicas y certificaciones de firmas
Son nulas de pleno derecho las escrituras públicas de actos de disposición o de constitución de gravamen, realizados por personas naturales sobre predios ubicados fuera del ámbito territorial del notario. Asimismo, la nulidad alcanza a las certificaciones de firmas realizadas por el notario, en virtud de una norma especial en los formularios o documentos privados; sin perjuicio de que de oficio se instaure al notario el proceso disciplinario establecido en el Título IV de la presente ley.
La presente disposición no se aplica al cónsul cuando realiza funciones notariales.
Asimismo, la restricción no alcanza a los servicios notariales que utilizan el sistema de identificación de comparación biométrica de las huellas dactilares que brinda el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, RENIEC. En caso de extranjeros identificados con carné de extranjería, las transacciones o actuaciones pueden realizarse ante notario de cualquier circunscripción que cuente con acceso a la base de datos de la Superintendencia Nacional de Migraciones.
Los Colegios de Notarios llevarán un registro de los notarios que cuenten con herramientas tecnológicas acreditadas para la plena identificación de las personas naturales que intervienen en los actos que se refiere el presente artículo y lo publique en su portal institucional (vigente desde el 2/1/2017 a la fecha)
[12] El titulo inscribible es aquel en el que se funda una inscripción, el mismo que está compuesto de dos caras de una misma moneda, como son el aspecto material que encuadra al acto causal generador de la mutación jurídica – léase transferencia- por ejemplo (la compraventa, donación, permuta, etc.) y el aspecto formal es el terno a la medida que se requiere para acceder al recinto registral; siendo el caso, que el artículo 7 de la Ley Nº 27755 reglamentado por D.S Nº 023-2003-JUS, estableció que en el Registro de Predios, no solamente el título material (causa fuente de la transferencia) podrá estar contenido en una Escritura Pública – título formal por excelencia – sino también podrá obrar en un Formulario Registral cuando el valor del predios no supere las veinte (20) Unidades Impositivas tributarias. Queda claro también que la inscripción de una transferencia de dominio en este registro a merito de documentos privados si puede darse, siempre que exista norma autoritativa posterior a la glosada.
[13] La calificación registral es el resultado de un proceso depurativo legal que realiza el registrador, en el cual se decide por la inscripción, observación, liquidación o tacha del título inscribible presentado, decisiones que son apelables al Tribunal Registral, salvo la de inscripción.
[14] Artículo 19 bis de la Ley Hipotecaria Español del 08/02/1946 (se encuentra aún en discusión en el senado español la nueva Ley Hipotecaria Española). El sistema registral español establece en su legislación registral la posibilidad que la calificación efectuada por un registrador de la propiedad pueda ser merituada por otro registrador, sin que esto constituya un recurso de revisión o apelación, simplemente es la emisión de una nueva calificación a cargo de un registrador sustituto quien podrá coincidir o no con el registrador sustituido, ordenando incluso al registrador sustituido la inscripción bajo responsabilidad del registrador sustituto.
[15] El Tribunal Registral es el órgano de la SUNARP con competencia nacional que conoce y resuelve en segunda y última instancia administrativa las apelaciones contra las observaciones, liquidaciones, denegatoria de expedición o aclaración de certificados, tachas y otras decisiones de los Registradores Públicos, Certificadores y Abogados Certificadores, en su caso, emitidas en el ámbito de su función registral. Está conformado por salas descentralizadas e itinerantes, cuyo número y lugar de ubicación es determinado por el Consejo Directivo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP).
[16] Nuestro país cuenta con ochenta y nueve oficinas registrales ubicadas en diferentes provincias, las mismas que están agrupadas en catorce zonas registrales, cuyas sedes se encuentran en las siguientes capitales de departamento: Piura, Chiclayo, Moyobamba, Iquitos, Trujillo, Ucayali, Huaraz, Huancayo, Lima, Ica, Cusco, Arequipa, Tacna y Ayacucho. Se debe mencionar que a la fechas existen más de cien oficinas receptoras a nivel nacional, las cuales no brindan servicios de inscripción, pero sí de presentación de títulos y publicidad registral.
[17] Hans Kelsen creador de la teoría pura del derecho, estableció mediante un sistema piramidal las escalas jurídicas de las normas sustantivas; es decir, un orden de prelación, de jerarquía normativa que haga posible una correcta aplicación de un sistema legal, hallándose en la cúspide de esta arquitectura normativa la constitución, pasando luego los tratados internacionales ratificados, leyes orgánicas, leyes ordinarias, normas reglamentarias y demás.
[18] La prioridad de rango o preferente predica que los efectos de las inscripciones –léase asientos registrales-, así como la preferencia de los derechos que de estos emanan, se retrotraen a la fecha y hora del respectivo asiento de presentación.
[19] La prioridad excluyente genera un cierre temporal o definitivo al registro respecto de un derecho o titularidad por tratarse de un acto incompatible con uno ya inscrito (cierre definitivo) o pendiente de inscripción (temporal), aunque sea de igual o anterior fecha; un ejemplo clásico es la doble venta, cuando A (titular registral) vendió el predio a B y C , siendo el caso que B inscribo primero en el registro la nueva titularidad del predio, llegando C tardíamente al registro con su escritura pública extendida antes que la de B pero que no tendrá acceso al registro por ser incompatible su derecho, dado que el predio ya no se encuentra bajo el dominio de A – quien le vendió- sino a favor de B quien fue más diligente e inscribió su propiedad primero, convirtiéndose en un tercero registral premunido por las garantías dadas por la fe pública registral.
[20] El Libro Diario es un instrumento técnico en el cual se extiende la información indicada en el artículo 23 del Reglamento General de los Registros Públicos respecto de los títulos presentado al registro para su inscripción registral, lo cual se efectúa por riguroso orden cronológico.
Autor: Gustavo Zevallos Ruete
Registrador Público y Vocal (s) del Tribunal Registral
