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Las zonas de riesgo no mitigable y el rol de registro

1 junio, 2018

Aproximadamente a las 3.00 am del 1 de marzo de 2018, luego de una intensa lluvia acompañada de truenos y relámpagos, la tierra literalmente se abrió en la comunidad campesina de Lutto Kututo, en el Distrito de Llusco, Provincia de Chumbivilcas, Región Cusco, tragándose en su paso a decenas de viviendas; felizmente, no hubo pérdidas de vidas que lamentar. Se trataba de un típico fenómeno geológico, deslizamiento de tierra, para cuya ocurrencia intervienen dos factores: 1) Una geología muy inestable, debido a que las montañas cercanas están formadas por material fracturado y rico en arcillas; y 2) Las lluvias.

Como lo señala Patricio Valderrama en un artículo publicado en el Diario El Comercio el domingo 4.3.2018, el Perú es un país de deslizamientos, y son los eventos geológicos que más cuestan, ya que ocurren por decenas al año y generalmente en las mismas zonas, que no se terminan de recuperar y llega ya un nuevo evento. En el año 2017 el país fue testigo de los enormes daños causados por el llamado “Fenómeno del Niño”, que afectó casi a toda la costa norte y centro del país; a marzo del 2017, el Indeci estimó que los daños causados por este fenómeno ascendían a US$ 3,124 millones de dólares, equivalentes al 1.6 % del PBI nacional, y casi el 80 % de la pérdida de infraestructura entonces sufrida por el Perú fueron de carreteras y viviendas. Cabe mencionar al respecto, que ya con anterioridad, el Gobierno promulgó una serie de normas destinadas a evitar que, sobre todo, se asienten poblaciones enteras en zonas de alto riesgo, como laderas de cerros, bordes de quebradas y ríos (sean incluso cuencas secas). Efectivamente, el 28.5.2012, se promulgó la Ley N° 29869 llamada Ley de Reasentamiento Poblacional para Zonas de Muy Alto Riesgo No mitigable, en cuyo Art. 21 se señala: Prohibición de ocupar zonas de muy alto riesgo no mitigable. Está prohibido ocupar zonas declaradas de muy alto riesgo no mitigable para fines de vivienda o cualquier otro que ponga en riesgo la vida o integridad de las personas. Corresponde a la municipalidad distrital ejecutar las acciones administrativas y legales que correspondan para el cumplimiento de la ley y a la municipalidad provincial brindar el apoyo necesario. No se puede dotar de servicios públicos a los asentamientos poblacionales que ocupen zonas declaradas de muy alto riesgo no mitigable, bajo responsabilidad. Resultaba entonces claro que son las Municipalidades Distritales y las Provinciales en el ámbito del Cercado, las que tienen, en principio, la enorme responsabilidad de identificar estas zonas de muy alto riesgo no mitigable. La norma contiene, además, una prohibición importante: No se puede dotar de servicios públicos a los asentamientos poblacionales que ocupen zonas declaradas de muy alto riesgo no mitigable, BAJO RESPONSABILIDAD. La realidad sin embargo, es otra. Efectivamente, siendo el Perú un país con altos niveles de informalidad, las que se refieren precisamente a la propiedad es una que ha motivado cientos de estudios e investigaciones; así, vemos como terrenos desocupados de propiedad pública o privada, son invadidos y luego de unos años de posesión, estos predios cuentan ya con servicios de electricidad y de agua, tornando así su permanencia en indefinida; seguidamente, se exige su formalización y titulación. Se consuma así, un círculo que, más que vicioso, en estos casos hasta podríamos llamarlo “círculos de muertes anunciadas”. Muchas de estas invasiones ocupan laderas de cerros de protección, o están cerca de cuencas de quebradas o ríos; o, peor aún, varias terminan asentándose en las cuencas secas de antiguos ríos o quebradas. Así las cosas, el escenario para un desastre se arma delante de todos, teniendo muchas veces a las propias autoridades locales y las empresas que dotan de servicios públicos, de silenciosos cómplices espectadores.

La ley N° 29869 fue modificada por la Ley N° 30645 publicada el 17.8.2017, y además, precisa una prohibición adicional muy importante. El art. 4 de la Ley 30645 establece con claridad:

Artículo 4. Declaración de intangibilidad y de inhabitabilidad

Declárase como zona intangible e inhabitable aquellas áreas que se encuentren en condición de riesgo no mitigable, por lo que está prohibido el otorgamiento de titularidad y dotación de servicios públicos. De igual modo, queda prohibida la adquisición de la propiedad vía prescripción adquisitiva de dominio respecto de aquellos inmuebles que se encuentren en zonas de riesgo no mitigable y en zona de riesgo recurrente por deslizamientos, huaicos y desbordes de ríos.

Como puede apreciarse, en estas zonas no puede titularse a nadie, sea por el propio Estado, o por el Poder Judicial o Notarios mediante procedimientos de prescripción adquisitiva de dominio. Y se reitera que no pueden otorgarse ningún servicio básico (ni luz, agua y desagüe). La prohibición como se lee, es terminante.

El 10 de enero del 2018, se promulgó el D.S. 007-2018-PCM, por el cual se aprueba el Reglamento del artículo 49 de la Ley N° 30680, Ley que aprueba medidas para dinamizar la ejecución del gasto público y establece otras disposiciones. El art. 1 de esta norma señala que es su objetivo es establecer el procedimiento técnico y administrativo para la declaración de intangibilidad para fines de vivienda de las zonas de riesgo no mitigable a excepción de las zonas comprendidas en la Ley N° 30556, Ley que aprueba disposiciones de carácter extraordinario para las intervenciones del Gobierno Nacional frente a desastres y que dispone la creación de la Autoridad para Reconstrucción con cambios. Esta norma precisa que es el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres – CENEPRED, la entidad que declara la intangibilidad para fines de vivienda en zonas declaradas como de riesgo no mitigable. El art. 5 de esta norma señala:

Artículo 5.- Efectos de la declaración de zona de riesgo no mitigable

5.1. La posesión no configura un derecho susceptible de acciones judiciales en el fuero constitucional, civil o cualquier otro.

5.2. Son nulos de pleno derecho los contratos de posesión o de transferencia de propiedad que se celebren respecto de predios ubicados en zonas declaradas de riesgo no mitigable.

5.3. Son nulos los actos administrativos emitidos sobre otorgamiento de derechos de posesión en zonas declaradas de riesgo no mitigable.

Este Decreto supremo establece el procedimiento que debe seguir el solicitante (entidades del Sector Público, a todo nivel de gobierno, así como también a las empresas de la actividad empresarial del Estado que cuenten con participación mayoritaria del Estado), para esta declaratoria de intangibilidad para fines de vivienda de las zonas de riesgo no mitigable. Asimismo, la Octava Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30556, faculta al Gobierno Regional a declarar la Zona de Riesgo No Mitigable (muy alto riesgo o alto riesgo) en el ámbito de su competencia territorial, en un plazo que no exceda los tres (3) meses contados a partir del día siguiente de la publicación del Plan y en defecto de lo anterior, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento–MVCS, mediante Resolución Ministerial, puede declarar zonas de riesgo no mitigable (muy alto riesgo o alto riesgo), para lo cual debe contar con la evaluación de riesgo elaborada por el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres–CENEPRED y con la información proporcionada por el Ministerio del Ambiente, el Instituto Geofísico del Perú–IGP, el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico–INGEMMET y la Autoridad Nacional del Agua–ANA, entre otros. Resulta claro, en consecuencia, que las zonas de riesgo no mitigable se van declarando por el Gobierno Regional o nacional, según corresponda (por ejemplo, en febrero de este año, se expidió la R.M. N°061-2018-VIVIENDA, por la cual se declara zona de riesgo no mitigable a 30 zonas del país).

Finalmente, la Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30556 declara como zonas intangibles los cauces de las riberas, las fajas marginales y las fajas de terreno que conforman el derecho de vía de la red vial del Sistema Nacional de Carreteras; y prohíbe expresamente la transferencia o cesión para fines de vivienda, comercio, agrícolas y otros, sean estas para posesiones informales, habilitaciones urbanas, programas de vivienda o cualquier otra modalidad de ocupación poblacional; por lo que no requiere la evaluación de costos y complejidad para su declaratoria como zona de riesgo no mitigable.

Ante este panorama legal, ¿qué rol le compete al Registro? Independientemente de que ésta última norma señala que el Registro de Predios inscribe la declaratoria de intangibilidad como carga sobre predios inscritos (y no permite que se haga sobre predios no inscritos), en mérito a la Resolución que expida el CENEPRED, no pasa desapercibido el hecho de que pese a todos estos esfuerzos legislativos, nos queda la sensación de que estas medidas del Estado para prevenir desastres naturales, no son suficientes. Efectivamente, si se lee con cierto detenimiento el D.S. 007-2018-PCM, esta es en puridad una norma reglamentaria de un artículo de otro dispositivo legal destinado al fomento de las inversiones en infraestructura; no pasa, en consecuencia, de ser una tibia intención de prohibir el asentamiento humano para fines de vivienda en zonas de riesgo no mitigable, pero siempre y cuando se relacione a la ejecución de proyectos de infraestructura. ¿Qué pasa, entonces, con las demás zonas de riesgo donde no haya proyectos de infraestructura? A nuestro juicio, si realmente se desearía evitar que predios ubicados en zonas de riesgo accedan a mayores beneficios como lo otorga, qué duda cabe, la inscripción registral, hubiese sido más concluyente que se estableciera en forma expresa que no sólo no pueden titularse predios en dichas zonas, sino que el Registro exija como requisito para la inscripción, la constancia de la Municipalidad competente que precise que el predio NO se ubica en zona de riesgo no mitigable. Pese a ello, ¿puede pedirse este requisito en casos de inmatriculación de predios? Nos atrevemos a pensar que sí. El argumento legal radicaría en el Art. 4 de la Ley 30645, ya citado. Efectivamente, como ya se citó, esta norma establece una declaratoria como zona intangible e inhabitable aquellas áreas que se encuentren en condición de riesgo no mitigable, estableciendo una expresa prohibición de otorgamiento de titularidad y dotación de servicios públicos, así como de la adquisición de la propiedad vía prescripción adquisitiva de dominio respecto de aquellos inmuebles que se encuentren en zonas de riesgo no mitigable y en zona de riesgo recurrente por deslizamientos, huaicos y desbordes de ríos. El Registro, nos atrevemos a señalar, en consecuencia, puede solicitar que en caso de inmatriculaciones, se adjunte una constancia municipal por el cual se precise que el predio NO se ubica en estas zonas. Será la Municipalidad que expida dichas constancias, la que asuma las responsabilidades que correspondan en caso el contenido de dichas constancias no se ajusten a la realidad.

Finalmente ¿Qué debe hacer el Registro en los casos de cambios de usos de los predios rurales a urbanos? Es una realidad innegable que en zonas como San Martín, muchos propietarios de predios rurales ubicados en zonas de expansión urbana aprovechan las necesidades de vivienda de mucha gente, pidiendo a las Municipalidades de su jurisdicción, se cambie el uso de estos predios a urbanos; seguidamente, sin realizar procesos de habilitación urbana (como sería lo correcto), abren calles y lotizar dichos predios, sin que tampoco en muchos casos, ni siquiera se dejen áreas de aportes para salud, educación y recreación; así, nuestras ciudades crecen en forma caótica y privando a las futuras generaciones de áreas de esparcimiento o de atención inmediata y cercana de sus necesidades. Pero, esto es tema de otro artículo; volvamos en consecuencia a los pedidos de cambios de usos bajo nuestra realidad. Muchos de estos predios rurales ocupan laderas de cerros, asentados sobre materiales proclives a deslizamientos, o cruzan cauces de antiguas quebradas, o que se reactivan cuando llegan copiosas lluvias. Estimamos que al igual que en los casos de inmatriculaciones de predios urbanos, y conociéndose que estos cambios de usos tienen por finalidad la venta de lotes con fines de vivienda, podría contemplarse el solicitarse nuevamente que la propia Municipalidad declare en la Resolución que dispone el cambio de uso, que el predio cuyo uso es cambiado a urbano, no se ubica en zona de riesgo no mitigable. Acotamos señalando que el tema es claramente discutible; pero, estimamos que si también convertimos la frase popular de que no hay ley sin agujero para quien sabe encontrarlo, en pura realidad, esos agujeros precisamente terminarán llevándonos a enormes honduras de tristeza y desolación, como ya se vio.

Autor: Rolando Peña Rodríguez
Registrador Público de la Zona Registral N° III – Sede Moyobamba

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